“川电外送”的方程式亟待求出一个兼顾各方利益的新解

白鹤滩水电站

文 | 杨世兴

编者按：川渝地区本轮用电紧张的局面引发了全国关注，持续的极端高温缺水天气是以水电为主的四川此轮缺电的直接原因。

不过，极端天气导致限电背后，川渝本地的电力需求在逐年增长，四川水电外送和留川博弈可能愈演愈烈。偶然的危机下，仍有长期的问题需要面对。为此，《财经十一人》经作者同意，特转发这篇成文于2020年4月的文章，以供读者深入了解川渝地区电力供需形势和深层博弈。此文有编辑和删减，原文题为《“川渝电力一体化”试求“川电外送”新解》。下为正文：

基于四川水电“优先就地就近消纳”的原则，构建起川渝电力一体化的格局，进而发展成为一个川渝共同市场，这是川渝两地能源管理工作者、电网企业和研究机构通力协作，共同审视过去展望未来，通过经年累月工作得出来的宝贵共识，是川渝电力发展的最大公约数。

“成渝地区双城经济圈”之下的“川渝电力一体化”势将涉及更深层次的利益调整，“川电外送”的方程式亟待求出一个兼顾各方利益的新解，考验着我们如何发挥市场和政府的两个作用。

四川水电开发的送与留

四川是全国重要的优质清洁能源富集地，水能和天然气资源丰富，实施西电东送以来已累计外送水电逾万亿千瓦时。

有一种观点认为，川渝两地是中远期缺电，当前这些水电站将分批逐渐投产发电，外送是当下迫在眉睫的事，假使留下来近期川渝两地也吃不下，会造成新的弃水。

要回答这个问题，首先面对的是短期的矛和长期的盾之间的平衡。不能为了解决短期问题，就回避长期问题，也不能以长期问题，就忽视短期问题。重庆过去就长期饱受短期市场缺口不够大而恶化长期保障平衡的痛苦折磨。

退一步说，即使要再过个两三年才缺电，作为送端一旦出现缺电，那就是持续性的硬缺口。这种缺电局面将成为制约成渝地区长远发展的绊脚石，是影响区 域经济发展的瓶颈问题。

更何况，成渝地区缺电并不是远忧，而是迫在眉睫的事情。四川用电需求的增速被低估，四川水电外送的总量盈余一定程度上淡化了成都负荷中心的用电需求缺口。重庆一直缺电，需求增长也同样长期被低，同时又常被一些大而化之经不起推敲的平衡建议掩盖了供给不足、通道不足的矛盾。尤其要避免三峡电站外送困境在川渝再现，电力一旦送出，作为库区的渝鄂两地无论怎样要求增加三峡电量，已经固化的计划分配要做根本性调整是极其艰难的。

四川水电可开发量约13000万千瓦，已经开发的有7800万千瓦。当前正在开发的雅中、白鹤滩、金上等水电站群共计3300万千瓦左右，预期也都是外送。那么能够留下来给成渝地区消纳的屈指可数。

虽然此前四川电力盈余，但预计到2025年也将出现约500万千瓦缺口，远期进一步扩大到2035年的2000万千瓦。重庆电力缺口2021年500万千瓦，2025年1100万千瓦，并将持续增加到2035年的2500万千瓦。

“十四五”期间四川水电开发的3300万千瓦，一旦通过规划的外送能力3200 万千瓦的四条特高压直流外送后，可以想见，最终只有一个结果，成渝地区双城经济圈却什么电也留不下。“十四五”以后，四川水电能够开发的容量仅存2000 万千瓦左右，不论多快的开发进度，既不足以解决需求缺口，也赶不上时间窗口。川渝两地提出的四川水电更多在成渝地区双城经济圈就地就近消纳的诉求是迫在眉睫的，是客观合理的，也是符合国家能源安全战略的。

四川水电开发和外送的政策处在了外部条件变化的临界点，亟待重新审视四川水电开发的送与留。2020年1月，中央确定成渝地区双城经济圈国家战略，很显然是破局川电外送政策的最佳契机。亟待按照川渝电力一体化发展模式统筹川渝电力供需平衡，川西的电能通过经济高效安全的方式优先输送到成都和重庆负荷中心，然后再考虑外送。

此时此刻，是继续因循过去制定的规划坚持外送，还是审时度势客观评估调整决策，是非常严肃的重大政策问题，亟待全力配合“成渝地区双城经济圈”国家战略的需要，推动优化调整川渝区域能源发展定位，解决好川渝区域能源发展和成渝地区双城经济圈能源保障不平衡不充分的矛盾，解决好川渝区域能源发展和保障后劲的问题。这是进入新时代川电外送面临的最大变局。也只有坚定推动川渝电力一体化发展，才能解决重庆长期守着四川水电却用不到的“灯下黑”状况，才能有效缓解重庆能源对外依存度越来越高的风险。

川电外送的计划与市场

针对川渝提出的川电更多留下来的意见，有这样一种观点，现在先把既定的外送通道实施了，未来再用市场的方式解决电力需求即资源配置。这种思路看似“符合”电力体制改革的方向，实际却经不起推敲。

实现这种市场化方式外送四川水电，那就需要充足的输电通道，保障不论华东、华中和川渝，抑或其它更广泛的区域，都有条件畅通无阻地通过市场化方式获得当下和未来开发的四川水电。

但现在的情形是，既有规划建设雅中到江西的通道，白鹤滩送江苏、浙江的通道，金上到华中的通道，电能并不能实现在多地之间市场化方式的流通和交易。估计也没有哪个市场能够承受得起这样的电网投资规模，支撑四川外送水电远距离的自由式市场流通。这种观点的实质，是用计划的方式建输电通道解燃眉之急，把当下的矛盾留给未来的市场。

当我们谈论电力市场时，电力市场究竟在哪里，是什么样的，我们还不能回 答。如何建立起电力市场，乃至我们畅想的全国统一市场，正是各方期待的。相对于用特高压直流建设长距离飞线式的市场，相邻省份先建立起的区域市场更可行、更安全可靠、更迅速有效。尤其是明确四川水电优先就地就近消纳原则后，一个有需求，一个有供给，而川渝电网构建起重要的基础设施支撑，有效破除既有的通道壁垒，也就彻底消除了市场壁垒。

按照国家推进交易机构独立规范运行的精神，还可以尝试川渝两省市电力交易中心加快融合发展，进一步加快区域电力市场的形成，从而实现发挥市场配置资源的决定性作用。这些“天时地利人和”，都是远距离送电难以具备的推动区域电力市场建设的优势条件。

当前，我们正处于电力行业从计划方式向市场方式转型的过程中，最要警惕的就是把市场当一个框，把各自要实现的诉求，都通过市场来包装。以至于我们有意无意中以为，通过计划的方式可以解市场的“方程式”。

谈到电力的计划与市场，就不得不详细讨论一下川电外送所谓的“点对网” 和“网对网”。

讨论“点对网”和“网对网”，首先要界定是物理电气关系的，还是交易关系的。除了极个别的电源外送项目，如贵州习水送重庆、湖南鲤鱼江送广东这类电厂直接接入受端电网，不与项目所在地电网发生电气连接，其它的电源项目均是物理上的网对网送出，包括四川水电外送。四川水电外送，不论是特高压直流还是超高压交流，从电网结构上均是网对网外送，这是毋庸置疑的。

但在交易关系上，计划方式留下了点对网和网对网的差别。川电特高压直流外送的都是点对网交易，发电企业与受端电网签订协议，四川作为送端电网为外送增加了电网投资并提供了服务，却因为“点对网”交易没有拿到相应的回报，还变相推高了四川全省输配电价。

在未来的市场环境下，“网对网”的实质，是电源与售电公司或用户交易时，输配电费既要包含跨区输电通道，也要涵盖送受端电网的输配服务。尤其值得一提的是，不同的外送方式还带来其它利益的不均衡问题，比如遇到弃水时，不同交易模式对应的调度级别的电站境遇是非常不同的。不同电站的调峰分摊机制不均衡，这才是弃水背后的根本矛盾。

不论是计划方式还是市场方式外送，并不改变这些问题的实质。

市场的壁垒究竟在哪里

在启动本轮电力市场化改革之前，有一种声音认为之所以有的省份不愿意消纳外电，是想保护省内发电企业利益，就是所谓的省间壁垒，要用市场化改革打 破省间壁垒。

这种情形过去确实存在，但经济发展到今天，我们更多看到的是各地都在争抢优质电力资源。传统的以邻为壑的市场观念已经不复存在，省间壁垒的基础已经不复存在。当前我们面临的是市场的壁垒，这种壁垒制约了电力资源合理配资，不利于电力市场发展，更不利于西部地区发展。

当计划方式的省间壁垒不复存在，电力市场的壁垒实际上是输电通道壁垒。真正影响市场化配置资源的，还是输电通道能力不足，比如川渝之间饱受通道能 力的限制，比如反复提到的弃水，不是外送通道不够而是省内电网汇集通道的能力不足。

于是有观点提出，是不是通过输电权交易解决市场壁垒。输电权交易的功能是发现输电通道的价值，通过价格信号引导新增输电通道投资，但它并不能解决既有输电通道短期内的稀缺性，只会形成价高者得，它的价值在于长期上推动新的输电通道投资。所以，当出现通道壁垒时，不论在计划的方式下，还是在市场的方式下，最终的结果都是分配不到更多电力资源，即使有了市场，通道能力不及的地方连出价的机会都没有。

通道规划和投资审批面临市场方式和计划手段的选择。强调通道利用率、送受端装机容量替代率、有没有弃水等等指标，这就是计划方式，一般方法是规划 “点对网”交易的输电线路。这种方式显然解决不了通道壁垒带来的市场壁垒， 也就是说，计划的方式解决不了市场壁垒问题。这是新一轮电力体制改革对电力行业治理带来的巨大挑战，如何发挥市场配置资源的决定性作用，同时又更好发挥政府的作用，这是一个全新的“方程式”。

水电外送的利益症结

任何一个“方程式”的解，背后都是利益。

水电开发外送最核心的利益其实就是上网电价，其它理由都是围绕上网电价的“梳妆打扮”。水电开发的核心利益诉求是保住电价，赶在市场形成之前，抓住计划的尾巴锁定电价。哪怕未来要转向市场化交易，或多或少还有机会运用计划的余温保住相当的既得利益。

于是也就出现了抢投产进度，甚至顶着一些违规的风险，这背后的根本原因，是未来市场预期的不确定性。如果能够及早给出跨区送电价格市场机制的预期，这种状况是可以改善的。对于外送水电，未来不太可能全电量参与市场交易，一定是大比例长期协议为主。

弃水是推动尽快外送，也是掩盖自身瑕疵的最好理由。实际上，因为追求提前投产而形成的短期弃水，不能和调峰弃水相提并论。前几年四川水电弃水的主 要原因，主要是西部水电群到负荷中心的500千伏输电通道能力不足，目前已在逐步改善。短期内可能的弃水是可以有办法解决的，不能作为搪塞讨论川电优先就地就近消纳的理由。

首先，这些正在开发的项目一些建设手续有待完善，如果坚持合规开发，避免旧病未治又添新病，出现弃水的可能性会大大降低。其次，水电投产不像火电那样集中，建设过程中还有诸多不确定性因素影响机组投产进度，一些尚未核准的项目预排的投产计划也往往过于理想，这些问题在技术层面都可以影响决策。总的来说，水电站群的投产有一个相对较长的时间过程，成渝地区的市场增长具备足够的消纳空间。

水电开发外送利益的另一个更深层次的症结，在于不同时期的电源投资没有形成整体性的利益调节机制。

早期开发的电源成本低、价格低，后期开发的电源成本高、价格高。前期经济发达的东中部地区带动西部开发的同时，享受了优质资源的红利，等到西部资源地经济发展起来，需要要素支撑时，要么是面临无电可用，要么就是付出更高代价。这个根本性的制度问题不解决，水电开发的矛盾会始终存在并继续影响西部发展。任何一项政策随着时间的推移和外部环境的变化，都会出现一些需要完善的地方，需要后来者适时修正或改革。

市场和政府的两个作用

随着我国经济社会发展进入新时代，电力行业发展和管理的体制机制也需要主动调整适应新的发展形势。

发挥市场配置资源的决定性作用，并不是政府绝对不介入，放手让市场自行其是，而是同时也要做到更好发挥政府作用。对电力市场而言，发挥市场配置资源的决定性作用，更多是在发挥其发现价格信号的作用，在投资决策层面让企业自主决策减少政府干预等。

但即使搞电力市场，电力领域也不是充分竞争的市场，依然具有相当的垄断属性，比如电网环节依然是自然垄断，发电环节仍然具有垄断竞争甚至寡头垄断，这个行业真正能够具备充分竞争的是尚在发育之中的售电侧市场。如果单纯的强调发挥市场作用，电力资源被市场的力量吸走，那么很可能就会出现价高者得，西部地区只能始终处于弱势地位，这种局面是和国家成渝地区双城经济圈战略不协调的。

这也说明完全放手市场配置资源方式与全国经济协调发展诉求之间的矛盾，也是阻碍经济高质量发展的症结之一，这个时候就需要更好发挥政府作用。

更好发挥政府作用关键在于，政府并不是去替代市场，直接进入市场，而是引导和把握市场配置电力资源时背后的价值观。这个价值观的关键在于，是从工程技术、项目经济性层面出发，追求投资的利益最大化，还是从国民经济协调发展出发，追求全社会利益最大化。很显然，技术要服从政策，政策要服从战略。从这个意义上说，西部水电在国民经济层面的资源配置，显然要更多发挥政府的作用，尤其是国家层面和地方层面的相互协同配合。

不论是计划方式还是市场方式，都是资源配置的方式，任何方式都不能百分百保证实现资源的最优分配，稍有不慎都有可能造就资源错配，更好发挥政府的 作用尤为关键。为推动成渝地区双城经济圈高质量发展，亟待调整川渝能源发展格局，实现水电资源优先就地就近消纳。这是一件很难的多方博弈，涉及送受电省份、发电企业、电网企业等，需要足够的勇气和责任担当。

作者为重庆资深能源人士；编辑：韩舒淋