【文/观察者网专栏作者 若羲】

11月20日，《联合国气候变化框架公约》第27次缔约方大会（COP27）闭幕，并就气候赔偿问题达成了突破性的决议——为遭受气候灾害重创的发展中国家提供“损失和损害”基金。

经各国政府同意，大会决定“建立新的筹资计划，以协助那些特别容易受到气候变化不利影响的发展中国家，包括通过提供和协助调动新的、额外的资源的方式，来处理损失和损害。这些新安排将补充并包括《公约》和《巴黎协定》之下和之外的来源、资金、进程和举措。”决议还包括设立一个过渡委员会，就如何在明年的COP28上实施“损失和损害”资金提出建议。

这项决议瞬时吸引了全世界的关注，并被认为是发展中国家争取气候正义的一次胜利。联合国秘书长古特雷斯高度赞扬该决议，称：“本届气候大会向正义迈出了重要一步。” 安提瓜和巴布达卫生、健康和环境部长兼小岛屿国家联盟主席莫尔温·约瑟夫（Molwyn Joseph）在一份声明中表示，在COP27上达成的协议是整个世界的胜利，这意味着听到、看到那些感到被忽视的人，并给予他们应有的尊重和关怀。

为什么要设立“损失与损害”基金？其制定经历了哪些坎坷？未来发展又将如何？

气候赔偿：共同但有区别的责任

随着气候变化、全球变暖日益严重，温室气体排放量小的发展中国家反而受到极端天气和自然灾害的重创，带来巨大损失。雪上加霜的是，发展中国家往往缺乏应对气候问题的财政与技术实力，因而更难从重创中恢复，陷入“气候不正义”的困境。

今年，巴基斯坦遭遇严重洪灾，上千人丧生，财产损失高达300亿美元，2022-2023财年GDP增长预测直接降低两个百分点。这虽是天灾，但也是人为造成的气候变化带来的后果。正如巴基斯坦总理谢里夫所说：“巴基斯坦平白无故地成为了一场人为灾难的受害者。”

巴基斯坦并非孤例。许多发展中国家，特别是不发达国家和小岛屿发展中国家，也在COP27上控诉气候不正义。气候“损失与损害”问题，即由富裕发达国家为脆弱发展中国家提供气候赔偿的问题（以下简称“气候赔偿”），成为了COP27谈判的焦点。

尽管讨论已久，但气候赔偿问题其实是在今年才首次列入气候大会正式议程。长期以来，国际气候议程的重点并不在如何补偿最脆弱、受气候变化负面影响最大的发展中国家，而是关注如何减缓和适应气候变化。

减缓和适应是应对气候变化的重要方式，包括减少化石燃料消耗、恢复和保护森林、建立防御海平面上升的海堤等等。

但不可忽视的是，即使做好十足的应对工作，人类仍然无法完全规避气候变化造成的负面影响，比如干旱、洪灾等极端天气事件。发达国家当然也会面临这类问题，但总的来看，小岛屿发展中国家和最不发达国家因国力有限，成了气候变化的主要受害者。

COP27热议的气候赔偿机制，正是通过资金的形式，帮助发展中国家应对这些负面影响。

千亿美元气候融资承诺仍未履行

早在2009年的哥本哈根气候大会上，发达国家就已经承诺，在2020年前每年为发展中国家提供1000亿美元的气候融资。去年的格拉斯哥气候大会，又将这项融资承诺的期限延长到2025年。

然而，这项已经立下的气候融资承诺，还有着巨大缺口。

由于不同机构对于贷款是否能够算作气候融资存在意见分歧，测算出的资金缺口也有差异，约为每年200亿到800亿美元。

其中经济合作与发展组织(OECD)在统计时把贷款额度作为资金投入的一部分，但即便按照这样的乐观计算，2013-2020年，每年也仅有45%-83%的资金到位。

2013－2020年，发达国家向发展中国家提供的气候融资情况。图源：OECD

那么，是谁在给千亿气候融资拖后腿？要追究责任，就要先划分好责任。但实际上，“谁来出、各自出多少”这一关键问题，依然悬而未决。这也成为气候融资的一大难题。

按照海外发展研究院(Overseas Development Institute, ODI)基于国民总收入、1990年以来累计二氧化碳排放量和人口三方面因素的计算，美国每年应出资约430亿美元，日本117亿，德国83亿，英国58亿，法国54亿，意大利47亿，加拿大42亿，西班牙34亿，澳大利亚29亿。按照其他责任分担原则测算的结果虽有所出入，但总体来看，美国和欧盟应各自承担约45％和35％的融资份额。

各经济体融资责任份额（按不同责任分担原则计算）。图源：杨源, 王铮, 吴静，国际气候融资中的责任分担原则研究，《中国科学院院刊》, 2016, 31(7): 820-829

但是，气候融资责任最重的国家美国却也是最拖后腿的。根据世界资源研究所（WRI）的数据，2018年，美国仅承担了本国应付总额的20%。澳大利亚、加拿大、意大利、英国也都没有将应付的气候融资拨付到位。

法国、日本、德国进度虽看似乐观，但考虑到这些国家的气候融资大部分是借款而不是赠款，实际融资进度还应该打上一个问号。

发达国家气候融资进度表（基于2018年数据。其中橙色部分为赠款，蓝色部分为借款）。图源：Nature，https://www.nature.com/articles/d41586-021-02846-3

2009年气候大会上就立下的千亿美元气候融资承诺，至今仍远未兑现。但一千亿美元，相较于发展中国家的气候变化资金需求而言，只是杯水车薪——联合国气候大会主席国委托相关机构进行的一项研究报告显示，到2030年前，发展中国家每年需要2万亿美元资金应对气候变化，其中一半需要外部融资。也就是说，目前每年提供给发展中国家的气候融资，甚至不及总需求的十分之一。

关于气候赔偿机制的讨论，终于在多年受阻停滞后被提上气候大会正式议程。但有气候融资承诺的前车之鉴，可以想见，气候赔偿机制的建立与实现将会困难重重。中美洲岛国安提瓜和巴布达的环境部长莫尔温·约瑟夫（Molwyn Joseph）一度表示：“这次大会如果不能建立‘损失和损害’基金，就是对那些为环境和人类努力奋斗的人的背叛。”

分歧明显，气候赔偿谈判进程坎坷

当前讨论的气候赔偿机制，意味着在之前承诺的每年1000亿美元气候融资的基础之上，发达国家要增加更多拨款，以赔偿发展中国家因气候变化遭受的损失。

尽管气候赔偿机制在本次大会上取得的巨大突破，但不可忽视的是，气候赔偿的具体行动方案，特别赔偿责任划分的细节，依然不明朗。决议提到，气候赔偿过渡委员会将研究讨论“损失与损害”现有资金来源与缺口，并寻找其他可能的资金来源，但决议没有设定具体的截止日期。

COP27决议得到各国政府支持，意味着气候赔偿机制迈出了建立的第一步，正如古特雷斯所说：“显然这还不够，但这是一个亟需的政治信号，以重建被破坏的信任。”

基于对21个国家、地区或组织的气候代表的采访，英国皇家国际事务研究所（The Royal Institute of International Affairs）的一份报告指出，气候赔偿机制的建立与落地仍有几大难关，包括：气候赔偿的定义不明晰，部分发达国家对“赔偿” “责任”等问题讳莫如深，如何筹得所需要的巨额资金，以及如何设立有效的赔偿机制。

目前来看，尽管各国同意建立气候赔偿基金，但COP27期间关于气候赔偿问题的谈判已经凸显了国家之间对于责任划分的分歧。要真正建立、落实气候赔偿，特别是划分各国对于气候赔偿的份额，这些分歧都是绕不开的难关。

根据“污染者付费”的原则，发达国家对气候变化问题负有历史责任和不可推卸的义务，这是气候变化问题的基本事实。话虽如此，对责任的执行却并不轻松。

目前，在发达国家中，欧洲国家对气候赔偿问题表态较为积极。爱尔兰、奥地利、比利时、丹麦、德国等欧洲国家都已经承诺出资帮助发展中国家应对气候损失和损害。欧盟在丹麦、法国、德国和荷兰的支持下，宣布向非洲出资6千万欧元作为气候资金。这些举动象征着气候赔偿问题上的突破，但就资金额度而言，还远远不够。

包括中国在内的130多个发展中国家（即G77＋中国）共同主张，在联合国气候变化框架公约下建立一个新的“损失和损害”基金，为受气候灾害影响的国家提供财政支持。这项方案也是COP27大会决议的重要基础。CNN报道，有气候专家表示，本次大会之所以能在气候赔偿问题上取得成果，在很大程度上是因为发展中国家团结一致向发达国家施压。

古特雷斯敦促各方在气候谈判中停止“相互指责”。图源：视觉中国

但目前来看，根据会议期间的谈判进展，在“谁来赔款” “谁获得赔款”的问题上，欧盟与G77＋中国提出的方案仍然有所分歧。这也是基金未来落地需要面临的问题。

据路透社报道，欧盟第一副主席蒂默曼斯曾于大会上直言，中国也应该出资帮助贫穷国家应对气候灾害。蒂默曼斯公开发言称，应该基于当前各国的经济情况而不是九十年代初的情况决定气候赔偿的出资方，一些国家实现了近三十年来的经济快速增长，他们也应该帮助不发达国家面对气候问题。此外，他还主张首先保证最脆弱的发展中国家获得气候赔偿。

而美国，则在本次大会中被视为气候赔偿机制建立的一大阻力——美国代表团始终回避对G77和中国提出的气候赔偿机制表态。美国的态度不仅引发了发展中国家的不满，也让积极表态的欧盟国家颇有微词。法国总统马克龙强调，美国、中国和其他富裕的非欧洲国家也要出资，帮助贫穷国家应对气候变化。

发展中大国是否有义务向其他发展中国家提供赔偿？这也是气候赔偿机制的争议所在。毛里求斯、牙买加和加纳等国家主张，中国与印度应该为可能成立的“损失和损害”基金出资。毛里求斯环境部长拉马诺（Kavydass Ramano）近日在访谈中说：“所有温室气体排放大国都应该参与出资。在导致全球气候变暖这件事上，我认为不应该区分（发达）工业国家和新兴国家。”

由于“气候赔偿”问题常常引发关于责任的争议，一些发展中国家采取了更加务实的态度。英国皇家国际事务研究所在访谈中发现，许多发展中国家的气候代表认为，“损失和损害”基金不一定要被视为一种赔偿与追责，而更应该强调在联合国气候变化框架公约基础上的政府间合作。

但在联合国气候变化框架公约之外，气候诉讼案例的数量正在上升。比如太平洋岛国瓦努阿图带头发起了一个联盟，呼吁国际法院就气候变化问题提供咨询意见，以澄清各国根据国际法在气候变化方面的权利和义务。瓦努阿图的呼吁得到了包括澳大利亚和新西兰在内的太平洋国家的支持。

“共同但有区别的责任”是联合国气候谈判的原则，但责任的区分无疑是棘手的。COP27首次把气候赔偿问题纳入正式议程并通过决议设立基金，让聚光灯转向被长期忽视的气候损失与损害问题，已经是一项进步。但要真正实现气候正义，还需要更加切实的行动。

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